第五章、環(huán)境與資源保護立法

　　第一節(jié) 環(huán)境與資源保護立法體制與立法規(guī)劃

　　環(huán)境與資源保護立法有廣義和狹義之分。

　　廣義的環(huán)境與資源保護立法是指有權(quán)國家機關依照法定程序，制定、認可、修改、補充或廢止各種有關保護和改善環(huán)境，合理開發(fā)利用自然資源，防治環(huán)境污染和其他公害的規(guī)范性法律文件活動的總稱。

　　環(huán)境與資源保護立法是指廣義的概念，環(huán)境與資源保護立法屬于立法范疇，因此必須依照憲法和立法法規(guī)定的權(quán)限、程序和方法進行

　　依照我國憲法的規(guī)定，國家最高立法機關即全國人大及其常委會行使國家立法權(quán);國務院有權(quán)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，制定行政法規(guī);省級或較大的市的地方人大及其常委會可以在不同憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下制定地方性法規(guī); 民族自治地方的人大有權(quán)按照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。

　　除此以外，國務院各行政主管部門還可以根據(jù)國家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定適用于本部門的行政規(guī)章。省級或較大的市的地方人民政府也可以制定適用于本行政區(qū)域的地方行政規(guī)章。

　　一、環(huán)境與資源保護立法的體制

　　立法體制是國家對不同類型的立法在國家機關內(nèi)部所作的立法權(quán)限劃分而形成的。我國的立法體制是由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等組成的二級多元體制。

　　二級多元體制是指我國專門的立法機關(人大及常委會)分為國家和地方兩級;多元則是指除了人大及其常委會立法外，國務院及其部門、地方政府等也在職權(quán)范圍內(nèi)享有依法制定具有一定約束力的規(guī)范性文件的權(quán)力。

　　1、全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)

　　國家立法權(quán)分為全國人大立法和全國人大常委會立法兩大類

　　2、國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)

　　國務院制定的環(huán)境方面的法規(guī)涉及環(huán)境與資源保護事務的各個領域，除了有關環(huán)境與資源保護法律的實施細則或者實施條例外，還有《排污費征收使用管理條例》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》、《自然保護區(qū)條例》、《防止船舶污染海域管理條例》以及《基本農(nóng)田保護條例》、《土地復墾規(guī)定》、《野生植物保護條例》。

　　3、省級人大及其常委會以及較大的市人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)

　　在我國地方性環(huán)境與資源保護法規(guī)數(shù)量很多，如：《四川省環(huán)境保護條例》、《北京市實施〈中華人共和國水法〉辦法》

　　4、國務院各部可以制定規(guī)章，省級人民政府和較大的市的人民政府可以制定地方政府規(guī)章

　　《立法法》規(guī)定國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。如國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹董h(huán)境標準管理辦法》。

　　部門規(guī)章規(guī)定的事項屬于執(zhí)行法律或者國務院行政法規(guī)、決定、命令的事項。當涉及兩個以上國務院職權(quán)范圍的事項時，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章。

　　在省級人民政府和較大的市的人民政府方面，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)本省、直轄市、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，就執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的事項以及本行政區(qū)域的具體行政管理事項作出規(guī)定。如《上海市危險廢物污染防治辦法》、《吉林省生態(tài)草建設管理辦法》。

　　二、環(huán)境與資源保護立法規(guī)劃

　　立法規(guī)劃是立法者對一定時期內(nèi)立法的項目、議程等事項所作的安排和部署。

　　制定立法規(guī)劃的目的，是要在一定時期內(nèi)明確立法的方向、目標、任務、具體的立法項目以及完成立法規(guī)劃的措施和保障。

　　編制和實施環(huán)境與資源保護立法的規(guī)劃，須注意以下幾個方面的關系和問題。

　　首先，應當根據(jù)國家的政治、經(jīng)濟、文化、科學技術(shù)等各種社會關系的發(fā)展變化以及這些社會關系發(fā)展變化對立法提出的要求來制定立法規(guī)劃。

　　其次，國家的法制建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，在制定立法規(guī)劃時，必須從整體上、從立法的全過程中不斷建立和完善國家的法律體系。 一方面要從法的制定、認可、修改、補充和廢止的全過程來安排，另一方面要從各項綜合性立法之間、各部門法立法之間、甚至各種法的規(guī)范之間，進行整體的安排，盡可能減少和避免各法律之間、部門法之間、各種法律規(guī)范之間，發(fā)生重疊、矛盾甚至沖突的現(xiàn)象。

　　最后，在立法規(guī)劃的編制方面應當由具有立法權(quán)的國家機關來進行。 以國家立法為例，按照立法權(quán)限的不同可以將它們分為權(quán)力機關的立法規(guī)劃和政府機關的立法規(guī)劃兩大類。

　　我國的基本法律、一般法律的立法規(guī)劃由全國人大及其常委會制定。 其中，修訂憲法、制定和修訂基本法律的立法規(guī)劃，由全國人大制定，或者經(jīng)全國人大授權(quán)由全國人大常委會制定?；痉梢酝獾钠渌傻牧⒎ㄒ?guī)劃由全國人大常委會制定，或者授權(quán)國務院擬定報全國人大常委會審定。 環(huán)境與資源保護的立法規(guī)劃，應當由全國人大環(huán)境與資源保護委員會負責制定。

　　國務院行政法規(guī)、法律實施細則的立法規(guī)劃應當由國務院法制辦公室編制。其中涉及環(huán)境污染與生態(tài)保護的，可以考慮由國家環(huán)境保護總局主要負責制定;涉及自然資源管理的，可以考慮由自然資源管理部門主要負責制定。而國務院所屬各部、委的有關環(huán)境與資源保護行政規(guī)章的立法規(guī)劃應當由各部、委自行編制。

　　第二節(jié) 環(huán)境與資源保護立法的指導原則

　　環(huán)境與資源保護立法的指導原則，是指為實現(xiàn)環(huán)境與自然資源保護的目標、在法律上充分體現(xiàn)環(huán)境與自然資源的生態(tài)價值與經(jīng)濟價值，在起草、制定或修改環(huán)境與資源保護法律草案的過程中，對立法者具有指導意義的基本原理和基本方法。

　　環(huán)境與資源保護立法的指導原則僅適用于立法的過程中，是環(huán)境與資源保護立法的方法論基礎。

　　我國環(huán)境與資源保護立法的指導原則主要包括：尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)劃的原則;以可持續(xù)發(fā)展為導向的原則;突出和運用環(huán)境經(jīng)濟學方法的原則。

　　一、尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律的原則

　　是指在進行環(huán)境與資源保護立法時，應當充分考慮和尊重自然和生態(tài)演變的規(guī)律，以地球生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理作為制定法律的理論基礎。

　　1、生態(tài)學的基本規(guī)律

　?、拧拔镂锵嚓P”律。即自然界中各種事物之間有著相互聯(lián)系、相互制約、相互依存的關系，改變其中的一個事物，必然會對其他事物產(chǎn)生直接或間接的影響。

　　它要求人們在開發(fā)利用環(huán)境時應當注意調(diào)查研究和統(tǒng)籌規(guī)劃?！巴恋乩靡?guī)劃”、“環(huán)境影響評價”等。

　?、啤跋嗌嗫恕甭?即在生態(tài)系統(tǒng)中，每一生物種都占據(jù)一定的位置，具有特定的作用，它們相互依賴、彼此制約、協(xié)同進化。

　　為了保護和改善環(huán)境，維護生態(tài)平衡，不能任意地向某一生態(tài)系統(tǒng)引進原來沒有的物種，也不能雜生態(tài)系統(tǒng)中隨意除去一物種，兩種做法都會使某物種發(fā)生種群爆發(fā)和滅絕，危及生態(tài)平衡。如美國白蛾、鼠-蛇

　　物種保護、野生動植物保護以及動植物檢疫等法律。

　?、恰澳芰魑飶汀甭伞＜丛谏鷳B(tài)系統(tǒng)中，能量在不斷地流動，物質(zhì)在不停地循環(huán)。在環(huán)境與資源保護法中有關于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)以及鼓勵建立符合生態(tài)規(guī)律的生活、生產(chǎn)方式的規(guī)定。

　　在環(huán)境與資源保護法中有關于防止環(huán)境污染，尤其是控制有毒有害物質(zhì)的規(guī)定。

　　⑷“負載定額”律。 即任何生態(tài)系統(tǒng)都有一個大致的負載(承受)能力上限，包括一定的生物生產(chǎn)能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部沖擊的能力。

　　為了保護生態(tài)系統(tǒng)，必須一方面使它供養(yǎng)的生物的數(shù)量不超過它的生物生產(chǎn)能力，另一方面，還需確保排入生態(tài)系統(tǒng)的污染物量不超過它的自凈能力以及使沖擊周期長于生態(tài)系統(tǒng)的恢復周期。

　　以產(chǎn)(生物產(chǎn)量)定供(畜類或其他物種數(shù)量)的規(guī)定;控制污染物排放量，包括濃度控制和總量控制的規(guī)定和關于限制沖擊周期，如禁止春天砍樹、除草、夏時捕魚捉鱉的規(guī)定。

　　(5)“協(xié)調(diào)穩(wěn)定”律。即只有在結(jié)構(gòu)和功能相對協(xié)調(diào)時生態(tài)系統(tǒng)才是穩(wěn)定的。

　　關于保護物種的多樣性、保護森林、植被，保護生態(tài)系統(tǒng)免受干擾以及確保創(chuàng)設結(jié)構(gòu)和功能相對協(xié)調(diào)的人工系統(tǒng)的規(guī)定的產(chǎn)生。

　　(6)“時空有宜”律。 即一個地方都有其特定的自然和社會經(jīng)濟有條件組合，構(gòu)成獨特的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。

　　環(huán)境管理中的區(qū)域性原則，即往往實行地方法規(guī)優(yōu)先原則。如省級人民政府可以頒布嚴于國家標準的地方污染物排放標準，在頒布地方污染物排放標準的地區(qū)實施地方污染物排放標準，這在其他部門法中是很少見的。

　　2、尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律原則的指導意義

　　生態(tài)學原理及其解釋，是我們處理環(huán)境問題所必須遵循的指導原則，成為我們制定環(huán)境與資源保護法律的理論基礎。我們只有遵循地球生態(tài)的基本原理和規(guī)律，才能夠使人類與自然界繼續(xù)在地球上生存下去。

　　現(xiàn)代環(huán)境科學研究已經(jīng)為人類揭示了自然界中的普遍規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本原理，環(huán)境科學研究已經(jīng)得出了這樣一個結(jié)論，即人類對自然生態(tài)系統(tǒng)以及能量轉(zhuǎn)換的所有影響都可以簡單地歸結(jié)為兩個途徑：第一，是改變能量和物質(zhì)的輸入或輸出;第二，是制造能量和物質(zhì)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)化的新路徑或者改變現(xiàn)有的路徑。

　　因此，為了保護人類生存的環(huán)境，就應當在人類活動與生態(tài)系統(tǒng)關系最為密切的兩個基本領域――生產(chǎn)和消費上改變我們過去的方法。首先，生產(chǎn)和生活廢棄物的排放量不應超過環(huán)境容量的極限，亦即生態(tài)系統(tǒng)自動調(diào)節(jié)能力的極限;其次，生產(chǎn)對資源的需要量同環(huán)境對資源的可供量之間保持平衡。

　　生態(tài)學的原理提示我們，人工建立的系統(tǒng)最后都必須與生態(tài)系統(tǒng)中有關物質(zhì)循環(huán)和能量流動的原理相一致。對于生態(tài)系統(tǒng)及其規(guī)律，人類只能被動地去適應它、而不可能人為地去改變它。

　　進行環(huán)境與資源保護立法的過程中，立法者應當時刻以生態(tài)規(guī)律衡量某項調(diào)整人類行為的法律規(guī)范，在考慮保護當代人類自身利益的同時，還必須考慮保護人類的生存條件――生態(tài)系統(tǒng)，考慮到人類近期或者長期利益的實現(xiàn)還需要有眾多的環(huán)境條件作為支撐。這樣才能使人類的行為符合生態(tài)系統(tǒng)平衡的要求，才能保證人類世代的利益。

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